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对新修订审计法有关内部审计工作条文的释义

2022-06-29 14:06

一、审计法再次修订意义重大

《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律,是审计领域的基本法律,对审计职责范围、审计权限、审计程序等重要制度作了规定。《审计法》于1994年8月颁布,随着我国经济建设和社会各项事业的不断进步,先后历经多次修订。2021年10月23日,十三届全国人大常委会第三十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改

这次新修订的《审计法》坚决贯彻落实了党中央关于内部审计工作的决策部署,其中有关内部审计工作条文的修订,全面深入贯彻了习近平总书记关于内部审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,有利于保障内部审计指导监督部门依法独立行使指导监督权,增强审计监督的权威性和实际效果,推动新时代内部审计工作高质量发展,意义重大、影响深远。

为深入学习、宣传和正确贯彻实施新修订的《审计法》,准确理解把握、深入贯彻实施新修订的《审计法》有关内部审计工作的规定,以下就通过新旧条文对照,进行深入详细的释义和阐述,帮助广大内部审计机构和内部审计人员学习、理解和运用新的规定,指导内部审计工作实践,以推动内部审计工作迈出新步伐、再上新台阶。

二、关于被审计单位应当加强对内部审计工作的领导

原《审计法》第二十九条规定:“依法属于审计机关审计监督对象的单位,应当按照国家有关规定建立健内部审计制度;其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”

现修改为第三十二条:“被审计单位应当加强对内部审计工作的领导,按照国家有关规定建立健全内部审计制度。审计机关应当对被审计单位的内部审计工作进行业务指导和监督。”

释义:本条对内部审计制度作出进一步修改完善:一是明确被审计单位应当加强对内部审计工作的领导;二是从正面明确审计机关对被审计单位内部审计工作进行业务指导和监督的职责;三是将“依法属于审计机关审计监督对象的单位”统一修改为“被审计单位”。

明确被审计单位应当加强对内部审计工作的领导,理由是:

第一,是增强内部审计的独立性和权威性,更好发挥内部审计作用的需要。作为各部门各单位日常的基础性,源头性的自我监管机制,独立性是内部审计的灵魂,是内部审计具有客观性、权威性及公正性的必要条件。内部审计工作归根结底是各部门各单位的内部事务。内部审计的独立性,关键取决于领导者对内部审计的重视程度和支持力度。近年来,党中央、国务院和有关主管部门都对完善内部审计管理体制机制提出明确要求,进一步强化内部审计独立性。2014年,国务院印发的《国务院关于加强审计工作的意见》提出,要加强内部审计工作,充分发挥内部审计作用。2015年,中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出,要完善企业内部监督体系,建立审计部门向董事会负责的工作机制。2020年,国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》,对进一步完善内部审计管理体制机制提出工作要求,明确建立健全党委(党组)、董事会(或主要负责人)直接领导下的内部审计领导体制,发挥董事会审计委员会管理和指导作用,完善激励约束机制,压实工作责任,加强集团总部对内部审计工作的统一管控。因此,从法律层面要求被审计单位加强对内部审计工作的领导,可以为提高内部审计工作的独立性和权威性提供法律保障,有利于充分发挥内部审计作用。

第二,将审计规章有关规定上升为法律规范。为了加强内部审计工作,建立健全内部审计制度,提升内部审计工作质量,充分发挥内部审计作用,审计署印发了《审计署关于内部审计工作的规定》(2018年审计署第11号令,以下简称11号令),在第六条对内部审计管理体制作出明确规定,“国家机关,事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构,应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作,向其负责并报告工作。国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当在企业党组织、董事会(或者主要负责人)直接领导下开展内部审计工作,向其负责并报告工作”,同时,在第十四条对单位党组织、董事会(或主要负责人)领导内部审计工作提出了具体要求,即“单位党组织、董事会(或者主要负责人)应当定期听取内部审计工作汇报,加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理”。实践证明,11号令实施以来,各部门各单位内部审计工作的管理机制不断完善,审计领域不断拓展,审计质量和成效得到显著提升,在促进各部门各单位完善内部治理、提升发展质量、推动深化改革、促进反腐倡廉等方面发挥了积极作用。

三、关于审计机关对被审计单位内部审计工作进行业务指导和监督

从正面明确审计机关对被审计单位内部审计工作进行业务指导和监督的职责,并单独作为一款,理由是:

“加强对内部审计工作的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力”是习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上对审计机关提出的明确要求,原《审计法》的条文表述主要是规范被审计单位,从被审计单位的角度强调其接受审计机关业务指导和监督的义务。需要从反向推理才可以得出,审计机关有权对被审计单位内部审计工作进行业务指导和监督,这在一定程度上消弱了审计机关开展内部审计指导监督工作的义务性和主动性。在征求意见过程中,社会各界也普遍关注内部审计工作,希望《审计法》能从正面明确赋予审计机关指导、监督内部审计工作的职责,更好推动各级审计机关切实履行职责。为进一步推动贯彻落实好习近平总书记重要指示精神,贯彻“法定职责必须为”的法治现念,新修订《审计法》对审计机关开展内部审计指导监督工作作了义务性规范,督促审计机关按照法定职责、权限和程序全面认真履行职责,增强工作主动性,切实做到“守土有责、守土尽责”。

四、关于“被审计单位”名称的修改

将“审计机关审计监督对象”统一修改为“被审计单位”,理由是:

原《审计法》以是否送达审计通知书为界限,对“依法属于审计机关审计监督对象的单位”和“被审计单位”作了概念区分。一般意义上来讲,“审计机关审计监督对象”是指法律法规规定的属于审计机关监督对象的国家机关、企业事业单位和其他组织,这是一种法律上的静态概念,原《审计法》第二十五条、第二十九条和第三十条采用了该表述,主要设定在“审计机关职责”这一章。“被审计单位”是指已经收到审计通知书,正在接受审计的国家机关、企业事业单位和其他组织,这是一种实践中的动态概念,原《审计法》有32处采用了该表述,主要设定在“审计机关权限”“审计程序”和“法律责任”这三章。党的十八大以来,我国审计机关坚持科技强审理念,加强信息化建设,在运用大数据审计方面取得了良好成效。按照党中央、国务院有关要求,各地各部门数据规范化程度不断提高、数据共享意识也得到显著增强,但是仍然存在个别单位以未收到审计通知书为由拒绝、推诿、拖延提供与财政收支、财务收支有关的资料和电子数据的现象。因此,为适应大数据审计发展,确保被审计单位在日常工作中能够按审计机关要求提供与财政收支、财务收支有关的资料和电子数据,修订后的《审计法》对两个概念进行了整合,统一表述为“被审计单位”,即依法属于审计机关审计监督对象的单位都是被审计单位。

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